完善居住证制度推进公共服务常住人口全覆盖

——《湖北省居住证服务与管理办法》解读

湖北省人民政府法制办公室 张绍明

2016年11月14日，省人民政府常务会议审议通过《湖北省居住证服务与管理办法》（以下简称《办法》）。2016年11月19日，王晓东代省长签署省人民政府第391号令予以公布，自2017年1月1日起施行。

一、《办法》制定的背景

中国特色新型城镇化道路，需要推进以人为核心的城镇化建设。党的十八大和十八届三中、四中全会明确要求加快推进新型城镇化发展，实现基本公共服务对全部常住人口全覆盖。国务院于2014年7月、2015年11月分别颁布实施《关于进一步推进户籍制度改革的意见》及《居住证暂行条例》，规定在全国范围内建立居住证制度，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖。

省委省政府高度重视流动人口服务与管理工作。早在2000年7月，省政府颁布了《湖北省暂住人口治安管理暂行规定》。近年来，流动人口管理和服务发生了深刻变化，在劳动就业、住房保障、子女入学等方面出现了许多新情况和新问题。2013年3月，省委省政府出台《关于深化平安湖北建设的意见》，强调完善流动人口和特殊人群的服务管理体系，加快流动人口的社会保障体系、基本公共服务体系建设，不断提高服务管理水平，推进实施“居住证”制度。2013年1月，省人大常委会制定实施了《湖北省流动人口服务和管理条例》，规定“居住证是流动人口在居住地居住和享有居住地基本公共服务的证明”，并要求“县级以上人民政府建立居住证制度”。2015年9月，省政府出台《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，规定“取消暂住登记，实行居住证制度”，“以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据”。实行居住证制度，强化“居民”身份和权利保障，促使流动人口真正融入城市，对于推进新型城镇化建设，实现社会公平正义，促进政府职能转变，意义重大。

二、《办法》的主要内容

（一）关于适用范围及政府职责。居住证制度从强化对流动人口的管理转为侧重对居住证持有人享有权益的保障，故《办法》明确规定本省行政区域内居住证持有人享受基本公共服务和便利，以及居住证的申领、发放、管理等相关服务管理活动适用本办法。同时，为保证基本公共服务和便利常住人口全覆盖这一重大政策的切实落实，《办法》规定县级以上人民政府应当建立健全为居住证持有人提供基本公共服务和便利的机制，并根据国家有关规定，明确要求建立农业转移人口市民化成本分担机制，推进财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制建设，将提供基本公共服务和便利所需经费纳入财政预算。

（二）关于居住证持有人享有的基本公共服务和便利。基本公共服务和便利是居住证制度的核心内容，也是推行居住证制度的基本宗旨所在。为加强居住证持有人的权利保障，10月26日，省政府法制办组织召开《办法》征求意见稿立法听证会，来自律师、医生、政协委员、社区服务者、公司职员、家庭主妇，以及外地来汉工作生活的其他人士等15名听证陈述人，重点围绕居住证持有人享有的公共服务和便利，以及居住证的办理条件和程序等发表了意见建议。在综合各方面，尤其是认真吸纳听证陈述人意见的基础上，《办法》创新性地增设专章（第二章）规定“公共服务和便利”，就基本公共服务及提供便利等内容，作出了具体规定。其中，居住证持有人在居住地享有的基本公共服务包括基本公共就业服务、社会保险服务、教育服务、基本公共卫生服务、计划生育服务、住房保障服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务等；居住证持有人在居住地享有的便利包括办理出入境证件，换领、补领居民身份证，办理机动车登记，申领机动车驾驶证，参加执（职）业资格考试与申请授予执（职）业资格，办理生育服务登记和其他计划生育证明材料等。关于子女就学等社会普遍关注的问题，《办法》明确居住证持有人可以为其共同居住生活的子女在居住地申请接受义务教育，由居住地县级教育行政部门统筹安排就读，与居住证持有人共同居住生活的子女，符合国家和省有关规定条件的，可以在居住地报名参加高中阶段学校和普通高等学校招生考试。关于住房保障，《办法》规定居住证持有人享有在居住地缴存、提取和使用住房公积金，以及按照居住地住房保障有关规定，申请保障性住房的权利。此外，关于落户问题，《办法》规定符合居住地人民政府规定的落户条件的，可以根据本人意愿，将常住户口由原户口所在地迁入居住地。这些规定既充分考虑到经济社会发展水平和城市综合承载能力，又能够确保居住证持有人权益的有效实现。

（三）关于居住证的申领。根据听证陈述人普遍提出的明晰居住证申领条件及简化申领程序的要求，《办法》规定公安机关应当按照就近就便的原则，委托社区服务机构办理居住登记和居住证的申领受理等工作；并规定未满16周岁的未成年人和行动不便的老年人、残疾人等，可以由其监护人、近亲属代为申领居住证；且公安派出所和受理机构应当畅通居住证申领渠道，具备条件的，可以采取网络、传真等现代信息技术受理居住证。关于居住证工本费的收取，《办法》规定首次申领居住证，免收证件工本费，办理签注、变更登记不得收取费用，强化政府服务职能。

（四）关于居住证的管理。签注和变更登记是居住证管理的重要制度。关于签注，《办法》规定居住证持有人在居住地连续居住的，应当在居住每满1年之日前1个月内，到公安派出所或者受委托社区服务机构办理签注手续，同时，为督促居住证持有人及时办理居住证签注手续，《办法》规定逾期未办理签注手续的，居住证使用功能中止；补办签注手续的，居住证的使用功能恢复，居住证持有人在居住地的居住年限自补办签注手续之日起连续计算。关于变更登记，《办法》规定应当到新居住地公安派出所或者受委托社区服务机构办理变更登记，并对新居住地住址和原居住地住址在不同情形下，居住年限如何计算分别做出规定。

（五）关于暂住证与居住证的衔接。居住证制度实行以前，根据我省原有规定，流动人口应当办理暂住证，对于居住证制度实施以后，暂住证的效力，及居住年限的计算，《办法》作出相应衔接，规定《办法》施行之前领取暂住证并继续居住的，暂住证持有人应当按照《办法》规定申领居住证，暂住年限计入居住年限；《办法》施行前已经进行居住登记的，居住时间连续计算。

居住证制度是党中央、国务院立足我国发展阶段性特征，着眼于深化改革开放和推进社会主义现代化建设的重大决策部署，事关广大人民群众切身利益，也关系到政府职能转变及服务型政府建设。《办法》将于2017年1月1日起正式施行，各级政府及有关部门要深刻认识全面实行居住证制度的重大意义，将思想和行动统一到中央的决策部署上来，增强宣传、贯彻、落实《办法》的责任感和紧迫感，以五大发展理念作为行动指南，统筹协调各相关部门职能，协同推进居住证制度，逐步扩大为居住证持有人提供的公共服务和便利的范围，促使流动人口更好地融入城市社会生活，并发挥其积极作用。各级政府部门在实施《办法》的过程中，要注意研究居住证服务与管理工作的新情况新问题，开拓进取、奋发有为，努力做好新常态下全省居住证服务与管理工作，为推进“五个湖北”，助力“建成支点、走在前列”提供坚强法治保障。